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取消年检,事业单位登记管理面临更大的担当--事业单位监督管理制度的建立与执行

来源:市编办 时间:2016-12-29
 

    2014年2月,中央编办批转印发国家事业单位登记管理局修订的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》和《事业单位法人年度报告公示办法(试行)》(办发[2014] 4号)。修订后的实施细则,改革事业单位年检制度为年度报告制度。一些人认为,取消年检是弱化对事业单位法人的监管,或减轻事业单位登记管理机关的监管责任。通过对实施细则的学习,我们认为,年检制度的改革与完善,强化了事业单位自我约束的力度,加强了事业单位登记管理机关对事业单位依法实施监督管理的责任。
    一、事业单位年检制度的建立、取消与反思
    为了规范事业单位登记管理,保障事业单位的合法权益,发挥事业单位在社会主义物质文明和精神文明建设中的作用,1998年10月,国务院发布《事业单位登记管理暂行条例》(国务院令第252号)。2005年4月,中央机构编制委员会办公室批转《事业单位登记管理暂行条例实施细则》(中央编办发〔2005〕15号),规定事业单位应当于每年1月1日至3月31日,向登记管理机关报送上一年度执行条例和本细则情况的年度报告。要求登记管理机关对事业单位的年度报告和有关情况审查后,作出年检合格或者不合格的决定。登记管理机关通过审查事业单位年度报告发现问题的,依照条例和本细则处理。
    2012年7月,广东省政府在行政审批制度改革中将“事业单位法人年检”事项列入取消目录。年检取消后,新《事业单位法人证书》不再设置有效期,“有效期”栏不再填写内容,不再粘贴年检标志。要求每年3月31前通过“广东省事业单位登记管理”网站提交年度报告。不提交或未按时提交,登记管理机关将依《条例》相关规定处罚,并记入事业单位信用信息数据库。年检取消后,该省将依据取消事业单位法人年检后续监督管理暂行办法对事业单位法人进行监督管理,确保事业单位运作不偏离公益目标。2013年11月,山东省编办印发《关于取消事业单位法人年检完善监管机制的通知》,从2014年开始,各级编办取消事业单位法人年检,不再对事业单位年度报告书及其他相关材料集中审查,同时强化事中事后监管,建立全省性事业单位信息公开平台,所有事业单位都需在平台上“晒”出自己的年度报告,接受社会监督。2014年1月,国家事业单位登记管理局印发《关于改革完善中央和国家机关所属事业单位法人年检制度有关事宜的通知》,将年检制度改为年度报告公示制度。 2014年1月,江苏省事业单位登记管理局在《关于改革省直事业单位法人年检制度的通知》,提出将年检制度改为年度报告公示制度,并从2014年开始,省事业单位登记管理机关登记管辖范围内的事业单位,依照《事业单位登记管理暂行条例》规定,于每年的3月31日前向登记管理机关报送上一年度的年度报告,并在登记管理机关指定的网站向社会公示。2014年3月,中央编批转了国家事业单位登记管理局修订的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》,至此,全国统一实行的事业单位年检制度的历史宣告结束。
    客观地讲,事业单位年检制度是社会主义市场经济建设过程中,加强事业单位监督管理的一项制度安排,实施事业单位法人年度报告制度,是开展事业单位登记管理一项必不可少的一项重要制度,是对事业单位依法加强监督管理、规范行为的重要手段,一定程度上发挥该制度的约束作用。基于事业单位跟踪问效和动态监管的需要,登记管理机关只有通过年检,才能准确、全面地了解事业单位的业务开展情况和各项变化,从而及时发现并解决问题;同时,事业单位通过年检对自身过去一年履职情况全面清晰的回顾和总结,也有效地促进了法人意识的强化、自我行为的规范。长期以来,年检工作虽然已步入正轨,但依然存在许多不容忽视的问题,如《细则》规定,登记管理机关对事业单位的年度报告和有关情况审查后,作出年检合格或者不合格的决定。在实际工作中,大部分单位都能通过年检,取得“合格”的结果。但对于年检“不合格”的事业单位,由登记管理机关一家采取“撤销登记并收缴《事业单位法人证书》及单位印章”等处罚措施过于单一且执行难度较大,年检结果的运用难以落到实处,导致登记管理机关威信不高,对事业单位的监管缺乏力度。在实际工作中,对年度报告的要求大而全,单位无法做到,登记管理机关事业单位开展业务活动情况无法鉴别,形式上的审核不能起到对事业单位监督管理的作用,而且耗时耗力,消减条例的约束力和登记管理机关的公信力。因此,作为登记管理机关要对既往的年检制度进行反思,认真学习和执行修改后的《实施细则》,迅速改变原有的工作模式和路径依赖,有效建立取消年检后实行年度报告制及其后续管理制度。
    二、事业单位年度报告公开制度的建立与执行
    将年检制度改为年度报告公示制度,是适应深化行政审批制度改革的需要,是遵循“宽进严管”的思路和“便捷高效、强化监督、促进共治” 的要求,目的是“转变职能方便事业单位、改进监管方式提高效能”。对事业单位法人年检制度进行改革完善,事业单位登记管理面临更大的担当,最主要是建立行之有效的监督管理措施。
    (一)建立事业单位法人年度报告制度的目的和意义。加强对事业单位的监管和社会对事业单位的监督,这是国家建立事业单位登记管理制度的主要目的。依法核准事业单位的法人资格,只是事业单位登记管理的一个方面,是事业单位进入市场的基本条件。事业单位在开展服务的过程中,是否按章办事,是否讲究诚信,是否遵循社会正常的经济和社会秩序运作,是否在核准的业务范围内开展活动,国有资产是否保值增值,需要登记管理机关加强跟踪问效和监督管理,也需要社会公众加强监督。事业单位设立登记只是一次性行为,而事业单位的活动却是经常的、持续的,只有通过经常性的年度报告制度及其他监督手段,才能确保规范事业单位行为目的得到充分实现。修订后的《实施细则》规定,事业单位应当于每年1月1日至3月31日,向登记管理机关报送上一年度执行条例和本细则情况的年度报告,并向社会公示。建立事业单位年度报告制度,是为了更有效地实施对事业单位法人的监督管理。通过年度报告制度,使监督管理的内容、程序等进一步制度化、规范化、法定化,从整体上提高监督管理水平。通过年度报告制度,登记管理机关可以连续地、全面地了解事业单位的活动情况、生存状态和发展趋势,进一步实现对事业单位的“跟踪”管理和动态管理,创造有利条件。同时,《事业单位法人年度报告公示办法》要求,事业单位法人应当应在规定的时间内,向登记管理机关报送年度报告,并在登记管理机关指定网站上向社会公示。此举的目的,一是为了保障公民、法人和其他组织的知情权和监督权;二是由登记管理机关负责指导、监督事业单位法人年度报告公示工作,加强对事业单位的监督管理;三是事业单位法人对公示的年度报告的真实性负责,增强事业单位自身的约束力。
    (二)事业单位法人监督管理的内容与执行
    1、事业单位法人的监管的原则:
    (1)以人为本原则。通过监管规范事业单位法人行为,引导其完善自我约束机制,增强公益属性,从而满足人民群众日益增长的公益服务需求。
    (2)公众参与原则。搭建开放的事业单位法人监管平台,建立健全公开透明的监督机制,充分发挥新闻媒体、社会组织以及服务对象等多方主体参与的监督作用。
    (3)统筹兼顾原则。将监管工作融入事业单位分类改革、转变政府职能深化行政审批制度改革总体部署中,充分发挥并整合现有监管力量,统筹推进,实现由重登记到重监管的转变。
    (4)分级监管原则。按照《条例》事业单位分级登记管理要求,实行“谁登记、谁监管”,分级负责,分级监管。
    (5)监管与服务相结合原则。在加强事业单位监管中体现服务,在服务中实施监管,实现监管与服务的有机结合。 
    2、事业单位登记管理机关的责任:
    登记管理机关承担管辖范围内事业单位职能履行、公益目标实现、章程运行、法人登记等行为监督管理的责任。
    3、事业单位法人的责任义务:
   (1)事业单位法人提供公共服务应遵循合法、公平、公正、高效、便民的原则,自觉维护并实现社会公共利益,满足公民、法人或者其他组织的合理公共需求。
   (2)事业单位法人应当按照服务标准、资费要求,优化服务流程与环节,缩短服务期限,向社会提供安全、方便和价格合理的服务。
   (3)事业单位法人应当建立健全岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、一次告知制、首问负责制等制度,推进公共服务提供过程公开透明,提高服务效率与水平。
   (4)事业单位法人应当依法依规建立健全信息公开机制,对其提供社会公益服务过程中制作、获取的信息,要通过事业单位网站、办事大厅、公开栏或其他便于公众知晓的方式进行公开,并于每年3月31日前向登记管理机关提交年度报告;对公民、法人或者其他组织申请公开服务信息的,及时依法答复。
   (5)面向社会提供公益服务的事业单位法人,应当探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构,健全决策、执行和监督机制,提高运行效率,确保公益目标实现。不宜建立法人治理结构的事业单位,应当继续完善现行管理模式。
   (6)面向社会提供公益服务的事业单位法人要建立健全投诉举报制度,对群众投诉,做到渠道畅通,有投诉必收,有投诉必查,有查必果,并在受理、查处结束后予以答复投诉人。
   4、监督管理的内容:
   (1)《事业单位法人证书》有效期限为5年。
   (2)除涉密信息外,事业单位法人的年度报告予以公开,接受公众舆论的监督。
   (3)登记管理机关应当对事业单位法人实行绩效管理,建立健全科学合理的绩效评估指标体系,并将评估结果作为调整机构编制等的重要依据。
   (4)登记管理机关应当建立投诉预警及处理机制,利用登记管理系统、举报电话等方式收集服务对象对事业单位法人职能履行、公益目标实现等投诉信息,对有投诉信息或服务对象多次评价差的事业单位法人实行预警机制,并联合相关部门进行调查处理。
   (5)登记管理机关应当制定执法检查年度计划,根据舆论、服务对象评价及年度报告所反映的问题,及时开展专项执法检查工作,全面了解事业单位法人登记、业务开展和机构编制执行等情况。
   (6)登记管理机关对事业单位法人登记事项、章程运行等情况进行实地核查,及时纠正其运行中存在的问题,并形成现场核查报告,供公众查阅。
   (7)登记管理机关对事业单位法人的业务活动进行监督检查时,应当将监督检查的情况和处理结果予以记录,由监督检查人员签字后归档。
   (8)上级登记管理机关应当定期或不定期对下级登记管理机关的事业单位法人监管工作进行指导、监督、检查,及时纠正管理中存在的问题。
   (9)登记管理机关应当按照社会信用体系建设的要求,依托事业单位登记管理系统,整合机构编制、财务、税务、价格、审计、人力资源社会保障、质量技术监督、人民银行等部门对事业单位法人的监管记录和信用信息,建立健全事业单位信用信息系统,实现跨部门联奖联惩。
   (10)行业主管部门积极引导事业单位法人分行业成立事业单位法人协会,通过行业自律规范事业单位服务行为、办事流程、服务效能,形成政府监管与行业自律协同治理的良好格局。
   (11)引导独立第三方或社会组织开展事业单位法人行业诚信建设,并建立以服务对象为主体的事业单位等级评定制度。
   (12)事业单位法人如有不按照登记事项履行公共服务任务,不受理公民、法人或者其他组织符合法定和规定条件的公共服务申请的;拖延履行公共服务任务,不在法定期限、规定期限或者承诺期限内办理公共服务事项的;违反规定及标准进行收费的;索取、收受服务对象财物或者要求服务对象提供赞助的;不遵守公共服务信息公开相关规定的;对公民、法人或者其他组织的投诉不依法受理或者办理的;对内设机构或下属事业单位监管不力,造成不良后果的;不按照《条例》及其实施细则等规定办理法人登记、报送年度报告、接受或使用捐赠资助等情形,登记管理机关根据情节轻重,分别给予书面警告并通报其举办单位、暂扣《事业单位法人证书》及单位印章并责令限期改正、撤销登记并收缴《事业单位法人证书》及单位印章的处罚,确有必要的,建议审批机关调整或撤销该事业单位。
    三、规范事业单位法人年度报告公示办法,发挥多方监督作用
    事业单位年度报告公示是加强对事业单位监督管理的重要方式。将事业单位的登记情况、履行职责情况、奖惩情况、接受捐赠情况等重要事项向社会公开,使事业单位的运行状况、工作业绩更加透明,是落实社会公众知情权和监督权的需要。同时,借助社会和舆论力量对事业单位进行监督,也是确保事业单位公益目标实现的重要举措。当前,市区事业单位登记管理机关要认真学习和贯彻执行《事业单位法人年度报告公示办法》,明确公示的责任主体、公示内容,以及公示后相关情况的处理,切实发挥多方监督作用。
    (一)责任主体:事业单位法人年度报告公示实行事业单位登记管理机关负责指导、监督事业单位法人年度报告公示工作。事业单位法人负责实施本单位的年度报告公示工作,并对公示的年度报告的真实性负责。
   (二)时间和形式:事业单位法人应当于每年1月1日至3月31日,向登记管理机关报送上一年度执行《条例》和实施细则情况的年度报告,并在政府门户网站和机构编制网公示。
   (三)公示内容:《事业单位法人证书》登载事项:名称、宗旨和业务范围、住所、法定代表人、开办资金、经费来源、举办单位等;开展业务活动情况;相关资质认可或执业许可证明文件及有效期;资产损益情况;对《条例》和实施细则有关变更登记规定的执行情况;绩效和受奖惩情况;涉及诉讼情况;社会投诉情况;接受捐赠资助及使用情况;其他需要报告的情况。
   (四)公示前,事业单位法人应当将《事业单位法人年度报告书》报送举办单位进行保密审查,由举办单位出具确认该年度报告书可以向社会公示的审查意见。事业单位法人公示的年度报告内容不得涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私。
   (五)公示后,公民、法人或者其他组织认为事业单位法人公示的年度报告与事实不符,可向登记管理机关投诉举报,登记管理机关应当及时调查处理。事业单位法人违反本办法的,登记管理机关予以通报其举办单位并责令限期改正。违反实施细则的,依照其规定依法处理。
   综上所述,改革事业单位年检制度为年度报告制度,登记管理机关同样要对事业单位法人年度报告书进行审查,只是不再作出“合格”或“不合格”结论,其年度报告书要在规定的时间和指定的网站上公示。实施细则还要求登记管理机关应当对事业单位法人实行绩效管理,建立健全事业单位信用信息系统与投诉预警及处理机制,开展执法检查等。因此,事业单位登记管理机关要加强学习,加强登记管理队伍建设,探索以事业单位法人实行绩效管理为重点的监督管理措施,切实履行服务和监管责任。

 
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