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省编办俞军主任:县域三合一改革产生1+1+1>3效果

来源:市编办 时间:2016-06-20
 
  编者按:国务院总理李克强在今年两会政府工作报告中提出,深化行政执法体制改革,严格规范公正文明执法,加快推进综合执法,全面落实行政执法责任制。今年以来,江苏省认真贯彻中央精神,自我革命、合力攻坚,在大幅取消下放行政审批事项的同时,转变监管理念、创新监管方式,着力推进综合监管、高效监管、分类监管,全程当好市场的“裁判员”,全力维护公平竞争的大环境。日前,江苏省机构编制委员会办公室主任俞军就简政放权、综合执法改革等话题接受了人民网专访。
  谈改革方向:解决“十几顶大盖帽管不住一顶破草帽”的问题
  人民网:首先,请您介绍一下江苏此番推进综合执法改革,要着力破解哪些方面的问题?
  俞 军:今年3月份,中央编办印发《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》,确定在全国138个城市开展试点,江苏省的南京市、常州市、南通市、徐州市、盐城市和昆山市、泰兴市、沭阳县被列入国家试点城市名单。事实上,江苏省委省政府高度重视并提前部署了相关改革工作,去年7月召开的省委十二届七次全会已将综合行政执法改革纳入全省简政放权、转变职能的总体改革框架,是重点推进的七项改革之一。
  所谓综合执法,主要是围绕中央和省委明确的市场监管、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋与渔业、商务和网络监管等重点领域,对职能相近、执法内容相近、执法方式相同的部门进行机构和职能整合,通过合并同类项减少执法部门,切实改变多头执法、重复执法的情况,从源头上、体制上大幅减少市县两级政府执法队伍种类,有条件的地方和领域可以推行跨部门综合执法。
  广义而言的政府监管,源头就是审批,这方面我们在大力推行“一枚公章管审批”,这是把住入口。日常监管这部分工作面广量大,其中涉及到安全、环保、对公众利益损害大的行为,就要强有力的高效执法,这是末端管理。随着改革深入,我们已经在探索把审批和监管相对分开。一是审批要实现相对集中,其次监管要走向科学化,这就要分类强化事中事后监管,同时要强化公共服务,要实现信息公开、信息共享、联合奖惩。
  在执法方面,我们着力要解决多头执法、多层执法、互相扯皮、基层力量不足等四个问题。从现状看,全省仅是交通领域的执法队伍就有450多支。一个交通系统,在基层县域,少的有3-5支队伍,多的有10多支。譬如他们陆上有管运输的、路政的、机动车维修的;水上有管航道的、运政的、海事的……这里面就存在一个部门内“多支多头”的问题。而编制总量是只减不增的,这就导致了基层力量分散、不足的状况。
  现在执法最主要的,也是中央强调的,是解决“十几顶大盖帽管不住一顶破草帽”的问题。问题在于部门林立、法律法规重叠,法律法规总量有上千部,红头文件也有七八千个。涉及到一些公共安全、环保、公众利益的,以及一些面广量大的执法事项,需要设立专门队伍,有的还有很强的专业技术性要求,要去采样、检测、化验等,这就不是一般机关科室能处置的,需要专门队伍和检测机构,以此来推动支撑执法。这样,一个县就有30多支执法队伍,有执法职能的科室还有六七十个。换句话说,我们的企业和老百姓要面对有执法资格的行政主体就有上百个之多。
  谈改革成效:“三合一”改革推动执法力量下沉,六个机制受基层欢迎
  人民网:今年9月份,中央编办主任张纪南来江苏调研时,对江苏的工作给予了充分肯定。请问江苏在综合执法改革上主要做了哪些探索?
  俞 军:针对目前执法队伍、执法条线繁多的现状,我们通过系统规划设计、重点领域突破、分类有序推进、机制创新配套等措施,着力治理多头执法、多层执法、扯皮执法和基层执法力量不足的突出问题。主要采取了以下三种方式推进:
  一是部门内部整合,就是将系统内的执法队伍向一支集中。如在交通系统内,要先整合成陆上、水上各一支执法队伍,有条件的地方也可直接整合为一支队伍;再比如,农业方面涉及到农药、种子、化肥、农机、生猪屠宰等方面的执法队伍整合在一起。执法队伍由散到综、执法力量由分到合,有利于形成拳头,夯实执法基础。前不久,我们联合省商务厅、交通厅召开了全省行业系统内的改革推进现场会。
  二是跨部门跨行业整合,就是要合并同类项。跨部门,主要是将执法职能相近、相连、相通、相似的进行整合,在体制上进行归并。现在,有的地方建立了“大交通”、“大农业”、“大文化”的综合执法,以及市场监管领域的综合执法。在市场监管领域,我们把98个县市区的工商、质监、食药监机构和执法职能一并整合,相对而言是推进力度比较大、步伐也走得比较快一些,受到了国务院领导同志和中央编办的充分肯定。今年我们还在南通召开了现场会,推介如皋市“三合一”的改革成效,即工商局、质监局、食品药品监督管理局三局合并后总共有200多人,局机关保留56人,其余全部充实到11个分局 ,每个分局一下子就增加了10多个人。
  以往,基层存在“看得见管不着”的问题,有小作坊生产地沟油的,基层知道但是没能力管;还有的涉及假药、假种子等,听到了只能当没听到,因为没能力管。但现在不一样了,县级市场监管部门机关人员编制统一精简20%,用于充实基层执法力量。全省基层市场监管人员总数由9000多名增加到11000多名,增加了近2000人。执法力量下移、重心下沉后,每个分局都建立了网格化管理。“三合一”改革,我们没有增加一个编制,但通过盘活编制存量,加强了三方面的职能:一是食品安全的首要责任,现在乡镇党委都建立了领导小组、食品安全办公室,强化对食品安全的监管;二是质量标准的基础责任;第三是维护市场公平公正的主体责任。由此实现了生产、流通、消费各环节执法监管的无缝衔接,真正理顺了关系,切实整合了力量,提升了监管水平,产生了“1+1+1>3”的效果。
  还有第三类是整合区域综合执法。目前我们主要重点推的是两大块,一块是乡镇特别是经济发达镇,另一块是开发园区,都是企业集聚的地方。
  人民网:前不久,江苏省政府办公厅下发了《关于建立双随机抽查机制加强事中事后监管的通知》。请您谈一谈,江苏省在机制建设上如何杜绝执法过程中可能存在的执法扰民、任性执法等问题?
  俞 军:在综合执法方面,如皋市摸索建立的六个机制是值得借鉴的。一是建立依据监管和服务责任清单追责的机制。工商、质监、食药监三个部门合并后,执法主体资格就由原先三个分别行使的主体合成一个主体来行使,追责就不再是笼统的依法追责,而是改为依责任清单追责,非常具体化,哪一件事没有干好、没有落实,就追究你的责任。
  二是建立双随机抽查机制。形象地说就是把执法人员和执法对象放在一个平台像彩票一样摇号,随机确定谁检查谁。省政府要求对同一市场主体的抽查一年内不得超过2次,不能像过去一样想查谁查谁、想什么时候查就什么时候查。过去我们经常听到的“地毯式检查”,在某种意义上说就叫任性检查。检查是一项重要的权力,但权力不可任性、不能滥用。
  三是建立企业信用承诺、联合惩戒机制。省里今年出台了深化信用管理加强事中事后监管的文件,提出依托政务服务平台、信用信息监管平台,推动信息互通共享,推动信用监管平台建设,让失信者一处违规、处处受限。今后,对投诉举报多、列入经营异常名录、有失信行为、有严重违法违规记录等情况的市场主体,增加抽查频次,加大检查力度。对抽查发现的违法行为,依法依规加大惩处力度,并及时向社会公布抽查情况和结果,将失信记录纳入信用信息平台,加大失信行为的惩戒力度,增强市场主体守法的自觉性。
  此外,还要建立奖励举报、监管绩效评估、重大风险监测防控等机制。这六个机制在如皋等地正在进一步细化,我们也将在全省面上进一步推广。从目前实际效果看,这个改革在基层非常受欢迎,案件查处量大幅上升,群众满意度也得到提升。
  谈改革愿景:橄榄型基层政府治理结构“十三五”期间要基本成型
  人民网:我们注意到,质监、食药监等具有一定的专业性,这对执法队员的要求无疑更高了,是否有相应的培训机制呢?一段时间试点下来,江苏是否总结了一些经验?
  俞 军:培训是必须要加强的工作,也是做好执法的前提。各地在“三合一”之后,普遍加大了培训力度,省级主管部门也相应采取联合办班、分级组织、案例教学、编印执法手册等多种方式加大推进力度
 
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